A Política Nacional de Acesso ao Sistema de Transmissão (PNAST) foi instituída em dezembro por meio do Decreto Federal 12.772/2025, alterando significativamente o modelo de acesso de agentes de geração e consumo à rede elétrica. A medida rapidamente gerou controvérsias, sobretudo em relação à sua compatibilidade com o modelo de governança do setor elétrico, no qual a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) exerce papel central. 

Uma primeira crítica apresentada diz respeito à eventual extrapolação, pelo Poder Executivo, do seu poder regulamentar ao atribuir, ao Operador Nacional do Sistema (ONS), competências regulatórias e fiscalizatórias tradicionalmente vinculadas à Aneel. Nesse sentido, destaca-se a apresentação, no Senado Federal, do Projeto de Decreto Legislativo 1.207/2025, de autoria do Sen. Marcos Rogério, que busca sustar os efeitos do Decreto Federal, diante dessas razões.  

Além das dúvidas institucionais, o artigo propõe refletir sobre outros dois pontos do PNAST: os processos competitivos previstos nas chamadas Temporadas de Acesso e seu potencial de ensejar concentração de mercado e pressão de alta nos preços da energia.  

Segundo o novo modelo, o acesso à rede de transmissão ocorrerá por meio dessas janelas periódicas, nas quais interessados registrarão pedidos de novas conexões ou de aumento da capacidade contratada. Caso a capacidade disponível seja suficiente, o acesso é concedido; caso contrário, realiza-se um processo competitivo entre os interessados (art. 3º, § 3º, do Decreto). O decreto determina que as receitas obtidas nesses processos sejam destinadas à modicidade tarifária (art. 3º, § 5º).   

A proposta do Ministério de Minas e Energia, apresentada na abertura da Consulta Pública 217/2026, sugere que a competição ocorra por meio da maior oferta de prêmio não reembolsável pelos interessados. Alternativas como aportes diferenciados de garantias ou pagamento antecipado de encargos foram consideradas, mas inicialmente descartadas por suposta ausência de autorização normativa no decreto. A discussão ainda está em curso, dependendo da conclusão da Consulta Pública e da publicação do regulamento definitivo. Surge, então, a questão central do artigo: qual seria o fundamento legal para a cobrança dessas receitas e sua destinação às tarifas? 

É sabido que o PNAST busca enfrentar um dos principais gargalos do setor elétrico brasileiro atualmente, relacionado ao funcionamento físico do Sistema Interligado Nacional (SIN) e sua aptidão para acomodar as novas características estruturais da geração e de consumo de energia no Brasil.

De um lado, tem-se a expansão acelerada da geração oriunda de fontes renováveis intermitentes verificada nos últimos anos, somada à perspectiva de conexão de novas cargas de dimensão inédita – como data centers e produção de hidrogênio verde. De outro, sabe-se que a expansão da rede opera em ritmo naturalmente mais lento do que a expansão da demanda pela rede, pois depende de estudos técnicos, licitações, licenciamento ambiental e construção de novas instalações.

Esse cenário gerou escassez de capacidade de conexão no sistema, especialmente em pontos viáveis para acomodar as novas características da demanda. Pelas regras de acesso vigentes antes do PNAST, os pedidos de acesso formavam uma espécie de “fila de acesso”, com preferência cronológica de uns em relação aos outros à medida que solicitavam conexão e conforme a capacidade remanescente disponível a partir do ponto desejado.  

A combinação da escassez com o funcionamento da fila de acesso levantou preocupações quanto à possível especulação regulatória e imobiliária baseada na obtenção de pareceres de conexão favoráveis sem intenção real de desenvolvimento de projetos. Assim, o PNAST pretende substituir a lógica cronológica da fila por processos competitivos capazes de selecionar projetos mais maduros e viáveis.  

Embora processos competitivos em torno de ofertas dos particulares não sejam uma novidade no setor elétrico – fazem-se presentes, por exemplo, em leilões de energia ou concessões de transmissão –, eles estão sempre estruturados como relações bilaterais, com contraprestação do Poder Concedente, seja a compra de energia, a concessão de ativos ou do direito à exploração de potencial hidrelétrico. No acesso à rede, entretanto, não fica claro qual seria a natureza da receita disputada pelos agentes nem a correspondente contraprestação.  

Nesse sentido, não se aplica uma possível comparação com a cobrança pelo uso de bem público (UBP) em aproveitamentos hidrelétricos. Afinal, diferentemente do potencial hidráulico, as redes de transmissão não integram o patrimônio da União enquanto vigentes as concessões, nem há uso privativo que justifique cobrança semelhante. Ademais, a legislação assegura a geradores e consumidores o direito de acesso à rede mediante pagamento apenas do custo de transporte do serviço público.  

O sistema de transmissão opera sob lógica condominial: os custos de implantação, operação e remuneração das concessionárias são divididos entre os usuários da rede, proporcionalmente ao seu uso. Nesse contexto, a cobrança de uma “receita extra” dos novos acessantes, destinada à modicidade tarifária, implicaria exigir que esses agentes paguem não apenas por sua parcela de uso do sistema, mas também por parte da parcela que deveria ser atribuída a outros usuários. Isso rompe a lógica tradicional de alocação de custos subjacente à política tarifária de custeio da transmissão. 

Por isso, surge outra indagação: qual justificativa permitiria onerar determinados usuários de maneira mais intensa, se todos usufruem do mesmo serviço público? A escassez de capacidade não parece suficiente para legitimar tal diferenciação, porquanto a legislação limita a cobrança ao ressarcimento do custo de transporte. 

O problema assume também dimensão formal. Ao exigir pagamentos não vinculados ao custo do transporte de energia como condição para acesso à rede, o PNAST pode estar, na prática, inovando em matéria de política tarifária – tema que, de acordo com a Constituição, deve ser disciplinado por lei, e não por atos infralegais. 

Ao lado dessa incerteza quanto à legalidade, a competição por prêmio reversível à modicidade tarifária pode gerar, ainda que indiretamente, concentração de poder de mercado e aumento do preço médio da energia. Essa preocupação decorre da própria dinâmica do mecanismo competitivo proposto. 

O acesso à rede constitui, na prática, condição prévia para a estruturação de projetos e obtenção de financiamento. Para agentes de menor porte, a necessidade de desembolso antecipado de valores expressivos pode se mostrar proibitiva, restringindo sua capacidade de competir efetivamente. O resultado potencial é a concentração do acesso nos pontos mais demandados da rede. 

Paralelamente, esses agentes que incorrem no custo do prêmio tenderão a repassá-lo ao preço de venda da energia, inclusive em leilões regulados. A depender do quanto a expansão da rede e os novos acessos passem a depender dos processos competitivos, até mesmo os agentes que não incorreram no mesmo custo podem buscar a maximização de retorno mediante aumento de seus preços de energia para patamar próximo ao da concorrência, pressionando os preços de forma generalizada. Isso pode levar ao efeito paradoxal de aumento do custo final da energia ao consumidor.  

Destaque-se que o presente artigo não nega a necessidade de se superar o modelo anterior de “fila de acesso” nem a utilidade de critérios capazes de selecionar projetos mais robustos e gerar benefícios sistêmicos. Alternativas viáveis poderiam incluir, por exemplo, a compensação futura do valor pago no processo competitivo ou a valorização de atributos técnicos, como flexibilidade operacional ou prestação de serviços ancilares. 

O tema ainda está em aberto e a conclusão das normas regulatórias será fundamental para trazer a segurança jurídica de que o setor precisa. Cumpre destacar, inclusive, que a Aneel recentemente concedeu cautelar para obstar os efeitos imediatos de perda da “posição na fila de acesso” a um projeto de data center enquanto não concluída a regulamentação no Ministério e na Agência. 

Em suma, as fragilidades identificadas não decorrem necessariamente da ideia de Temporadas de Acesso, mas do modelo específico de cobrança de prêmio reversível à modicidade tarifária. Afinal, as políticas regulatórias – mesmo quando bem-intencionadas – precisam ser estruturadas de forma juridicamente sólida e capazes de responder adequadamente às dúvidas que suscitam, garantindo segurança jurídica e previsibilidade ao setor elétrico. 

* Rafael de Alencar Araripe Carneiro é sócio administrador do Carneiros Advogados. Professor do IDP. Doutorando e mestre em Direito Público pela Universidade Humboldt de Berlim. Coordenador do Grupo de Pesquisa sobre Jurisdição e Competitividade na Regulação da Infraestrutura do IDP. Membro do Conselho Superior de Assuntos Jurídicos da Fiesp. Diretor Jurídico do Instituto Clima, de Inovação e Tecnologia. 

* Carlos Alberto Rosal de Ávlia é sócio do Carneiros Advogados. Doutorando e graduado em Direito pela UnB. Mestre em Direito Comercial pela USP. Professor em cursos de graduação e pós-graduação lato sensu. 

* Rafael Felipe Silva Machado é sócio do Carneiros Advogados. Aluno do Mestrado Profissional em Poder Legislativo da Câmara dos Deputados. Pós-Graduando em Direito Administrativo pelo IDP. Bacharel em Direito pela UFPE. É autor de diversos artigos e capítulos de livros sobre o setor.